筑牢返乡滞乡安全防线 护航乡村产业振兴
---乡村振兴视域下返乡滞乡群体县域公共安全治理数字化赋能对策
当前，城乡人口流动格局深度调整，返乡滞乡现象日益凸显，且呈现规模持续扩大的趋势。这一群体在为乡村振兴注入人才活力的同时，也因就业适配不足、治理服务滞后等问题，衍生出系列公共安全风险，对县域治理体系构成严峻挑战。乡村振兴的核心是产业振兴，底线是安全稳定，在严防规模性返贫致贫的基础上，前瞻性应对返乡滞乡带来的安全治理压力，在产业发展筑牢民生兜底基础的同时，以精准防控保障安全发展环境，成为推动乡村振兴战略纵深推进的关键课题。
一、乡村振兴进程中返乡滞乡群体引发的安全治理隐患
当前，受国际环境与国内经济形势叠加影响，城乡人口流动格局深刻调整，返乡群体规模持续扩张、结构不断变化，“返乡未返岗”现象愈发突出且呈常态化趋势。截至2025年底，全国返乡创业人员累计突破1510万人（环球网报道），较上年增幅25.8%，仅河南省2024年新增返乡入乡创业人数就达21.68万人。这一群体为农村产业升级注入了潜在的动能，但同时，随着滞乡规模持续扩大，其就业适配难、产业融入不足、诉求表达不畅等问题交织叠加，也逐渐催生治安隐患、矛盾纠纷等安全问题，进而影响产业发展环境，制约乡村产业振兴效能。如湖南省劳务输出大县衡阳县，2024年春节前后返乡18.3万人，其中4万余人未能按时返岗，既直接导致治安隐患增多、矛盾纠纷复杂化等安全问题，也因人力资源闲置错失产业发展机遇。未来，返乡潮持续推进将使安全隐患进一步累积，对乡村产业振兴构成前瞻性挑战。
当前返乡滞乡群体呈现显著“县域城市化”集聚特征，并逐渐形成“以县城为主要居住节点、辐射周边乡村”的城乡两栖生活模式。其活动轨迹突破行政村地理边界，实现县域全域范围内的循环流动。这一人口流动新态势，既与乡村振兴战略“以县域为基本载体推进城乡融合发展”的核心导向高度契合，同时也对传统治理体系带来结构性冲击，原有的以行政村为单元的治理半径、以户籍人口为核心的服务模式、以乡土产业为依托的就业对接机制，已难以适配返乡滞乡群体的全域化流动特征与多元化需求。传统治理与产业服务的双重滞后，更可能诱发潜在风险、阻滞产业赋能。原有治理体系与产业服务体系对跨区域流动的滞乡群体信息掌握不全面、风险预判不及时、服务响应不精准、产业对接不顺畅，若不前瞻性地通过数字化手段推动治理资源下沉、治理方式优化、产业服务升级，未来极易出现风险扩散蔓延与人才资源浪费并存的局面，严重影响乡村振兴推进质效。
二、滞乡群体特征与需求错配诱发基础治理与产业发展冲突
当前返乡滞乡群体呈现两极分化特征，其安全保障与产业发展双重核心需求，与县域现有服务、治理及产业体系的适配性存在显著差距，未来将直接引发基层治理压力陡增、产业振兴动能不足的双重矛盾。
一是劳动密集型及超龄农民工滞乡群体的适配困境。该群体集中于建筑、制造等传统行业，据国家统计局2024年数据，制造业、建筑业农民工占比分别达27.9%、14.3%，其中50岁以上超龄群体占比31.6%，这部分群体滞乡比例更高且增长速度快。受技能单一、年龄限制等影响，该群体在县域范围内就业适配性弱、产业融入度低、收入不稳定等问题长期存在，叠加信息获取渠道狭窄、风险防范意识薄弱，已具备成为违法犯罪侵害对象、产生民生诉求的基础条件。同时，超龄农民工社会保障覆盖仍存在短板，随着群体规模扩大，就业、养老、医疗等领域的诉求将持续增多，成为基层矛盾的潜在触发点，直接影响乡村人力要素的稳定供给与优化配置。
二是就业困难高校毕业生滞乡群体的发展瓶颈。据麦可思《2024年中国本科生就业报告》，2023届本科毕业生中，中部、西部地区返乡就业比例分别达87%、80%，受就业市场环境影响，该群体返乡规模未来可能进一步扩大。该群体创业意愿强烈，是乡村产业振兴急需的青年人才力量，但普遍存在项目评估能力不足、风险防控经验欠缺、本地产业资源对接渠道不畅等短板，创业失败风险较高，易引发债务、劳资等领域纠纷。同时，这类人群对数字化服务需求高，而县域现有治理服务与产业服务的数字化程度难以匹配，心理落差与不满情绪易集聚，成为制约乡村产业人才振兴的关键梗阻。
三、安全隐患对乡村振兴的多重制约
在滞乡群体特征与需求错配的直接作用下，各类潜在风险逐步转化为显性安全隐患，并呈现多元化、扩散化趋势。这类隐患并非孤立的社会治理问题，而是深度嵌入乡村产业振兴全链条，从发展环境、要素配置、培育进程、保障体系四个核心维度形成系统性制约。
一是治安风险叠加人员闲置，破坏产业发展基础环境。返乡滞乡人员流动高峰与农村治安案件高发时段高度重合，群体规模扩大直接加剧人员集聚风险。传统赌博等治安问题与电信网络诈骗、“云养”骗局、订单农业诈骗等涉农新型违法犯罪交织渗透，精准瞄准滞乡群体的信息差与就业创业焦虑心理。公安部“清风2024”专项行动数据显示，2024年全国查破农村赌博类刑事案件1万余起、治安案件10万余起，返乡滞乡务工人员占参赌群体相当比例。此类案件不仅侵害群众财产权益，更冲击乡村社会信任基础，诱发群体性信任危机。而县域产业对滞乡群体吸纳能力不足，进一步加剧人员闲置，形成“人员闲置-行为失范-治安风险升级-产业环境恶化”的恶性循环，将乡村潜在人力要素异化为产业发展的消极制约因素。
二是矛盾纠纷化解滞后，阻碍产业培育进程。传统邻里纠纷尚未消解，与滞乡群体相关的新型纠纷持续涌现，且多集中于产业发展领域，如返乡创业中的土地流转纠纷、劳资纠纷，以及产业适配不足、创业扶持缺位引发的项目合作纠纷、资金纠纷等，呈现跨领域、复杂化特征。现有调解机制以属地化、单一化为主，缺乏针对滞乡群体产业类纠纷的专业调解队伍和跨部门联动机制，导致部分纠纷化解效率低、易激化，直接干扰乡村特色产业、新业态的培育与发展节奏。
三是公共安全防控盲区扩大，削弱乡村振兴全域安全保障。当前乡村数字化安防建设短板明显，随着滞乡群体向偏远乡村扩散，叠加乡村产业全域布局趋势，公共安全防控盲区进一步扩大。从政策支持维度看，2025年上半年财政部下1770亿元中央衔接推进乡村振兴补助资金，主要侧重防返贫和重点区域帮扶，对乡村安防建设的导向性不明确，对“安防+产业”融合配套建设的支持力度不足。这导致部分偏远乡村及产业培育重点区域，关键部位存在监控覆盖缺口、智能预警薄弱等问题。以甘肃宁县为例，该县总人口54.5万，县城及周边人员集聚区域仅配备500多路老旧治安监控，既无法应对滞乡群体扩容后的防控需求，也难以保障乡村产业发展安全，造成产业振兴的安全兜底能力不足。
四是治理与产业服务协同不足，放大人才闲置与风险处置双重缺口。县域公安警力编制紧张问题长期存在，滞乡群体带来的治理任务增量进一步加剧警力缺口。同时，县域公安信息化建设滞后，缺乏针对滞乡群体的信息采集、风险研判、精准服务等数字化模块，基层民警应对新型治安风险、复杂矛盾纠纷的能力有待提升。而基层干部在对接滞乡群体产业需求、推动产业适配发展等方面的能力同样存在短板，最终导致风险处置不及时、不精准，产业赋能不到位、人才闲置浪费的双重问题，使小风险演变为大隐患，让乡村产业振兴错失关键人才动能。
五是应急响应网络存在盲区，制约基层乡镇村安全韧性。当前县域应急管理体系，特别是消防救援网络，仍呈现“城区强、乡镇弱、农村无”的不均衡格局。随着滞乡群体向产业园区、创业基地及偏远乡村流动，传统以行政区划为基础的应急站点布局难以实现快速响应。专业消防救援力量到达偏远村屯往往超过“黄金救援时间”，而滞乡群体因自救能力相对薄弱，在火灾、洪涝等突发事件中易遭受更大损失。应急响应的短板，不仅直接威胁滞乡群体安全，也使得乡村特色产业、乡村旅游等新业态面临突发安全事件时的恢复能力不足，影响投资信心与产业可持续发展。
四、精准施策，构建“产业发展、平安保障”协同机制
在中央网信办等四部门《2025年数字乡村发展工作要点》指引下，立足县域治理实际，聚焦“安全保障护航产业发展、产业发展夯实安全基础”双向赋能核心逻辑，以数字化治理为主线，结合超龄农民工、返乡毕业生两类群体差异化需求，构建“数据驱动、智能研判、精准服务、全程可控”的县域公共安全治理新范式，推动治理模式从被动响应向主动预防、从经验决策向数据决策转型，系统性破解破解返乡滞乡背景下的县域治理与产业适配双重难题。
（一）安全保障精准护航产业发展
一是精准摸排对接。整合公安、人社、乡村振兴部门基础数据，构建“返乡滞乡群体专题数据库”，推行“一人一档”，差异化标注，实现分类施策；同时明确乡镇为摸排责任主体，村社为具体执行单元，确保数据真实可追溯。利用人工智能算法进行群体行为分析、风险画像建模，对就业困难持续超过6个月、频繁涉及矛盾纠纷、活动轨迹异常等情形自动触发预警，推送至基层治理网格与相关职能部门，实现从“人找信息”到“信息找人”的转变。
二是重点区域防控。统筹规划“智慧安防乡村”建设，利用专项资金升级关键区域监控设施，重点向返乡人员集聚的社区、产业园区、创业基地及治安案件易发区域倾斜。在偏远乡村部署低成本、易运维智能预警设备。明确公安部门牵头、乡镇配合推进设施建设，实现警情一键推送、视频实时调阅、力量就近调度，提升对涉返乡滞乡群体治安案件的快速处置能力，为回乡人员提供融入当地产业发展的安全环境。
三是纠纷前置化解。搭建“线上简易申请+线下专业调解”融合平台，重点化解土地流转、劳资、创业合作等产业相关纠纷。组建由司法、人社、农业农村部门人员及产业专家组成的专项调解队伍，对超龄农民工劳资纠纷、毕业生创业纠纷实行“优先受理、7日内响应”机制，避免矛盾激化影响产业发展。可引入“异步调解”“类案推送”等功能，借鉴“腾讯调解”等互联网司法实践经验，提高调解效率和专业性，防止矛盾上行外溢。
（二）产业发展夯实安全环境基础
一是资金专项保障。明确中央财政乡村振兴帮扶资金中不低于20%用于“产业适配+安全服务配套”，分领域精准投放：产业端重点支持农民工技能转岗培训、毕业生创业孵化。安全端重点保障防控设施、调解平台建设。同时，建立资金使用全流程追溯台账，确保专款专用。
二是产业精准适配。由农业农村、乡村振兴部门牵头，梳理县域特色种养、农产品加工、乡村文旅等适配产业岗位，以及小型创业项目资源。针对农民工定向推送体力适配型岗位，针对毕业生定向推送技术、创意类岗位及创业项目，配套“岗位对接-技能培训-入职帮扶”“项目推介-政策指导-孵化支撑”全链条服务，实现“人岗匹配、人产对接”。推行“培训电子券”“技能积分”制度，激励参与培训并实现就业转化。
三是激活主体动能。探索建立“返乡滞乡人员数字信用档案”，纳入就业稳定性、创业带动效应、参与治安联防、遵守村规民约等维度评价。对信用良好的个人，在创业贷款、技能培训补贴、公共服务获取等方面给予优先支持；对积极吸纳滞乡群体就业的企业、成功带动就业创业的“乡贤能人”，给予税收优惠、项目扶持等激励，并将其贡献度纳入社会信用评价。同时，利用信用数据辅助识别潜在风险个体，开展早期干预和精准帮扶，形成“激励守信、约束失信、防控风险”的良性循环。
（三）“军消民”应急协同筑牢全域平安防线
针对滞乡群体向乡村扩散带来的公共安全防控盲区扩大、应急响应覆盖不足等风险，借鉴广西玉林市基层民兵参与消防救援的创新实践，构建“专业化消防救援队伍为骨干、乡镇专职消防力量为基础、村级民兵应急力量为末梢”的全域覆盖应急响应网络，提升对返乡滞乡群体聚居区、产业园区及偏远乡村的快速应急救援能力。
一是推广“一队一站”与“军消融合”模式。推动有条件的乡镇整合现有专职消防队与消防工作站资源，实现“防、灭、宣”一体化运作。积极引入民兵力量参与基层消防救援体系，参照玉林“固强、补弱、补盲”三级编组经验，在滞乡人员集聚的重点乡镇、产业园区，依托消防专业力量预编民兵应急分队；在偏远乡村，依托普通民兵组建应急小组，构建“30分钟应急救援圈”，将预编民兵信息、装备、力量分布统一接入消防智能接处警调度系统，实现灾情信息同步、调度指令一键推送、力量就近就快响应。截至2025年，玉林市已组建覆盖全市镇村的标准化民兵消防应急救援队304支，编入民兵骨干2056人；统筹调配消防车辆73台，以及个人防护、灭火、抢险救援装备2.2万件（套）。这一探索有效响应了国家层面对于补齐乡镇应急救援力量短板的迫切需求，而广西玉林通过“军消融合”模式，进一步将应急网络延伸至行政村，为破解“最后一公里”救援难题提供了实践样本。
二是强化应急指挥与资源整合。建立“消防专业指挥、民兵协同联动”的一体化指挥调度机制。明确消防救援指挥中心(119)在应对火灾、自然灾害等突发事件时的统一调度指挥功能，民兵应急力量接受其业务指导和调度。整合民兵与消防双方训练资源、装备物资，制定联合训练大纲，定期开展协同演练，提升民兵队伍初期火情控制、人员疏散、简单抢险等实战技能。建立县乡两级财政统筹、军地资源互补的经费保障机制，如广西玉林市、县两级财政已落实专项预算787万元，用于装备更新、训练补助与保险保障，确保队伍长效运行。
三是发挥民兵优势参与安全治理。鼓励和引导返乡滞乡群体中的退役军人、青年骨干加入基层民兵应急队伍，发挥其“人熟、地熟、情况熟”的优势，将其转化为基层安全治理的积极力量。民兵队伍在常态下可协助开展消防安全巡查、安全隐患排查、应急知识宣传等工作，与数字化治理平台形成“线上预警+线下巡查”互补，有效延伸公共安全治理触角。实践表明，此类融合模式能显著提升基层应急响应效能：玉林市农村地区防应急救援力量平均到场时间显著缩短，在2025年抗击台风等灾害中，民兵力量累计疏散群众232人，展现出“就地就近、快速响应”的独特优势。这为应对因滞乡人员流动带来的新型安全风险提供了有力的应急支援，为乡村产业振兴营造了更具韧性的安全环境。
（四）强化数字治理能力支撑与保障机制
一是加强基层数字化治理能力培训。将数字工具使用、数据安全管理、线上群众工作法等纳入基层民警、乡镇干部和村“两委”成员的常态化培训体系，培育一批懂数据、会分析、善服务的“数字治理能手”。
二是建立跨部门数据共享与业务协同制度。在县级层面建立由网信、公安、农业农村、人社等部门组成的数据治理协同小组，制定统一的数据采集标准、共享清单、更新流程和安全规范，打破“数据孤岛”，确保治理与产业服务数据在安全合规前提下高效流转、业务协同。
三是设立数字化赋能专项评估与迭代机制。对数字化平台的应用成效、风险预警准确率、纠纷化解率、就业创业对接成功率等关键指标进行定期评估。建立“监测—评估—反馈—优化”的闭环管理机制，推动治理工具和服务内容持续迭代升级，确保数字化赋能始终紧扣返乡滞乡群体的实际需求与县域治理现实痛点。
五、结语
返乡滞乡是城市化进程调整与乡村振兴推进的阶段性必然，核心症结在于治理、产业体系与群体需求的适配滞后。破解这一课题，需正视未来的返乡滞乡趋势，精准施策，前置化解就业创业难题与治理风险，通过数字化治理提升精准服务与风险防控能力，通过产业适配激活人力资本，通过“军消民”协同创新筑牢全域应急安全防线，三者协同发力，才能系统性激活乡村人力资本动能、夯实安全发展根基，为乡村全面振兴提供前瞻性保障与持续性动力，助力实现乡村善治与产业兴旺的良性循环。
（张有才供稿 作者系《中国乡村振兴服务网》执行委主任）